摘 要：提倡以人为核心和城乡一体化的新型城镇化与基层社会治理创新在价值目标上表现出高度的一致性，在此背景下更应该强调村民自治和居民自治的相同和相通之处而不是二者的差别。然而在现行的体制下，化地造城的运动式传统城镇化问题没有得到明显改善，给村民自治和居民自治等基层社会治理带来了诸多困境，其根源在于农村土地集体所有权主体虚化。因此，对农村土地制度进行改革，赋予农民较为完全的土地产权，在社区层面实现党政经分离，重视公民的个人利益和需求，才能避免传统城镇化的问题，实现基层社会治理创新，推进新型城镇化进程。
关键词：新型城镇化 基层社会治理 农村土地制度 基层社会治理结构 公民个人利益
中文图书分类号：D619 文章标识码：A 文章编号：
Research on the innovation of social governance of grass roots under the background of new urbanization
WANG-Songlei
（School of politics and public administration, ShanXi University, Taiyuan Shanxi 030001, China; Administrative department , Party School of Tibet Autonomous Region, Tibet Lasa, 850000,China ）
Abstract: To promote the new urbanization and the integration of urban and rural areas and the basic level of social governance innovation in the value of the objective to show a high degree of consistency, in this context, it should be emphasized that the villagers' autonomy and the residents' self-governance are the same and the similarities rather than the differences between the two. However, under the current system, the traditional urbanization of the city has not been significantly improved. To the villagers' autonomy and the residents' autonomy and other grass-roots social governance has brought a lot of difficulties. The root lies in the deficiency of the main body of rural land collective ownership. Therefore, in this paper, it seems that the reform of rural land system, to give farmers more complete land property rights, in the community level to achieve the separation of Party and government, pay attention to the personal interests and needs of citizens. Then to avoid the problem of traditional urbanization, realize the innovation of social governance at the basic level, and promote the process of new urbanization.
Keywords: New urbanization； Social governance at the basic level；Rural land system；Social governance structure at the basic level； Personal interests of citizens
中国共产党的十八届三中全会提出，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果，从战略的高度为中国城镇化发展道路指明了目标和方向。不同于传统城镇化道路，新型城镇化对基层社会治理也提出了新的要求，新型城镇化与基层社会治理创新之间有何关系？传统城镇化对基层社会治理有何负面影响？针对这些负面影响，在新型城镇化背景下，如何进行基层社会治理创新？这些问题将是本文重点关注的问题。
一、新型城镇化与基层社会治理创新之间的关系
当前，具有中国特色基层社会治理的基本制度主要有两个，一是农村的村民自治，二是城市的社区居民自治。上个世纪80年代村居自治制度的实施，是乡村人民公社和城市单位制逐渐消融后基层社会治理模式的重大改革创新，同时也寄寓了部分学者通过基层民主实验实现自下而上民主的希望。村居自治制度发展至今无论从广度上还是深度上都取得巨大的进步，因而成为基层社会治理的基本模式。从制度设计初衷来看，无论是村民自治，还是社区居民自治，都是要通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督达到自我管理、自我教育和自我服务的目的。应该说，村居自治也是在中国共产党的领导下和政府的主导下，城乡居民权利在基层社会得以实现的基本治理模式。因此，从目的论来看，中国共产党所提倡有中国特色的社会治理与西方社会治理理论所倡导多中心自我治理并无本质区别。不仅如此，尽管村民自治制度和社区居民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的，二者的目的、性质和基本规则均无本质或实质的差别。在城乡二元体制下，由于历史的原因和资源利益现实分配的考虑，强调二者的区别是可以理解的。但在当前中国共产党提倡推进新型城镇化的背景下，就不能再强调二者区别，相反更应该强调村民自治与居民自治的相同相通之处。
新型城镇化的关键目标是要实现城乡一体化发展，而不仅仅是依靠大城市或小城市的发展。实现城乡一体化的发展目标需要解决的主要问题是城乡差别和城乡分治。与传统城镇化的理解不同，新型城镇化以人为核心，不仅要让农民在经济上、物质上享受与城市居民相同的待遇，更重要的是在法治的前提下，赋予农民更多的权利，享受与城市居民平等的国民或公民待遇。在推进新型城镇化背景下，基层社会治理不再区分农村居民和城市居民，也不再区分村民自治和居民自治，让所有居民和社会各方都能够平等地参与社会公共事务。由此可见推动基层社会治理创新与推进新型城镇化在价值目标上表现出高度的一致性，或者说二者互为目的和手段，推进新型城镇化的过程离不开基层社会治理创新，基层社会治理创新也依赖于新型城镇化的成功推进。
二、新型城镇化背景下基层社会治理面临的挑战
新型城镇化为中国的城镇化发展道路指明了目标和方向，基层社会治理也为实现城乡居民权利设计了美好蓝图。不过任何美好的蓝图都离不开现实的路径依赖。中国基层社会治理的基本制度是村民自治和居民自治，然而在现行的行政体制下，地方政府对城镇化的盲目追求短期内难以得到有效遏制，划地造城的运动式城镇化问题也没有得到明显改善，由此严重侵犯农民利益的现象仍旧存在。长期的城乡分治带来的利益格局和城乡差别的思想观念在短期内也不能有效改变，村改居后，社区公共设施和公共服务缺失、居民身份转变、外来人口不能参与本社区事务等半城镇化问题仍然存在。出于管理和维稳便利，尤其在城镇化名义下的征地拆迁中，政府过多的干涉使得村居自治名不副实。
（一）半城镇化现象对基层社会治理的不利影响
很早以前，党和政府就提出要推进城镇化建设，取得了巨大的成就。另一方面，由于GDP主义至上，一些城镇化的实践是以经济短期增长为目标，带来了一定程度的半城镇化现象，并对基层社会治理产生了不利影响。
所谓半城镇化是一种农村人口向城镇人口转换过程中的不完全城镇化状态，表现形态是半城镇化区域和人口半城镇化。[1]本文的半城镇化主要是指人口半城镇化。根据国家统计局发布的数据，2015年中国的城镇化率已达到56.1%，然而我们都知道这仅仅是具有统计意义的城镇化，挤掉水分的话，真实的城镇化率可能不足40%。在这种情况下，由于种种限制，大量长期生活在城镇的农民工难以得到与本地居民和市民平等的各项社会权利，没能够真正融入城市。农民工常年生活在城镇，导致了农村的衰落，也使村民自治失去了人口和经济基础。一般来说，农民工由于常年在外，跟村里除了家庭亲情之外的关系，除土地利益外并无太多的其他经济利益相关，一张选票的价值远比不上数天的打工所得和往返交通费用，甚至对他们来说谁当村干部根本就是无关紧要，而且这部分农民工正是青壮年。在农村仅留下一部分“386199”部队，维系着奄奄一息的村民自治，对解决农村当前迫切需要的问题起不了太大作用。同时，村民自治异化为村干部自治，村干部与一些不良势力形成同盟，主导农村政治市场，通过卖地、村办企业家族化等手段收回政治投资。[2]另一方面，由于户籍制度的限制，处于半城镇化状态下的农民难以参与务工所在社区自治，他们仍然被称之为流动人口，被看成是社会不稳定因素的来源。他们是社区管理的对象，甚至是维稳的重点人群，而不是基层社会治理的参与者。基于现实的诸多限制和当前的政策条件，半城镇化农民工的两栖处境，使他们既不可能有效参与城镇的基层社会治理，也难以参与乡村的社会治理，他们只是城镇的被管理者。
（二）城镇化进程中基层社会治理的内卷化
“内卷化”是美国人类学家吉尔茨在研究爪哇农业时首先提出的，对于研究中国农村问题有着较强的借鉴意义和理论解释力。其原意有“转或卷起来”的含义，既有复杂的、错杂的、卷成螺状的含义又有内卷、内旋、衰退和消散等含义。因此，就有了内卷、内缠、纠缠不清的事物，以及退化和复旧等含义。[3]
在城镇化进程中，人口就地城镇化、日益房地产化的“城中村”改造，直接冲击到正常的基层社会治理，部分地方政府低价强征土地和强迫农民“上楼”，使城镇化沦为商业化的房地产开发。[4]统计表明，通过房地产化的“城镇化”，地方政府能够获得土地增值收益的20%-30%，开发商获得40%-50%，只有20%-30%的增值留在征地村和拆迁村，而普通农民获得5%-10%的征地补偿费。[5]拆迁过度房地产化，一些居民被迫迁到政府划定的社区，被迁出居民虽然上了楼但居住条件未必有多大改善，得到了一定的补偿却远离了熟悉的生活环境，失去了传统的生计条件，由此产生了强烈的失落感和被放逐感。[6]
强行的征地拆迁更会直接冲击基层社会治理。为了尽快完成征地拆迁，地方政府会直接影响村干部的选举，想尽办法让听话配合的人当上村干部。对于不听话、为村民维权的人，无论在选举中得票率有多高民意有多强，地方政府也会通过各种方式其当选不了村干部，因为这些人往往会成为村民利益的代言人，或自己或组织村民跟政府对着干，使征地拆迁工作不能顺利进行。对于村民，地方政府往往会采取分化的手段将村庄利益肢解为单个村民家庭的利益，瓦解村民的自组织能力和公共意识。即便成功进行了征地拆迁，村民都搬进了新的社区成为城镇居民，但由于在地方政府的干预下早已丧失公共意识和公共精神，基层社会治理实际上已经失去了精神基础。
从治理角度来看，压力性体制下的地方政府往往借助行政权力干预基层自治，使基层自治陷入有名无实的内卷化状态。无论是征地拆迁还是征地拆迁后基层社会秩序的恢复正常过程中，政府不但不会放权，相反还会经常侵入脆弱的村居自治，用严密的行政模式控制基层干部，通过种种手段来确保自己的意志得以贯彻。名义上是选举出来的村居干部，实际上已经变成了“官派”，地方政府从而能够轻而易举地将自己承担的职责延伸到村委会和居委会，使村居委会的职能严重泛化而陷入行政化的泥潭中，村居代表大会的形式意义大于实质内容，村居民参与更多地只是装饰性功能。在大多数村居民眼中，现在的村委会和居委会充其量不过是政府的行政延伸组织，而并未将它看成是实现民主权利和社会治理的基层组织，因此不管村委会或居委会组织什么样的活动或者如何努力发动群众，群众仍不会有较高的参与意识和参与热情，以至于有些村居委会采取利益互换的方式来换取群众的参与。[7]因此由于体制性的权威干预，以村居自治为代表的基层社会治理实际上出现了严重的内卷化。
（三）城镇化进程中基层社会治理结构困境
无论是在农村社区还是在城市社区，都存在三个最基本的组织即基层党组织、自治组织和社区经济组织，三者之间复杂关系引起了社会各界的关注，并引发了学界的诸多研究。在推行新型城镇化进程中，如何正确处理三者之间的关系也是基层社会治理的重要内容。
对于基层党组织和自治组织之间关系，在官方和学界形成了两种截然不同观点和看法。官方出于管理的方便，倾向于党组织书记兼任村（居）委会主任和党组织班子成员兼任村（居）委会班子成员，即所谓的“一肩挑”和“交叉任职”，而且这种倾向越来越来明显。2013年底广东省召开了村、社区“两委”换届选举工作电视电话会议，会议要求全省各级政府、各部门要采取措施，进一步提高“一肩挑”和“交叉任职”的比例，力争达到80%的目标。在经济发达的广东如此，实际上其他地方政府多数也希望如此。在地方政府看来，“一肩挑”和“交叉任职”的方式有利于党组织领导作用的发挥，有利于把地方党委政府的意愿和群众的意愿统一起来，更重要的是巩固中国共产党在农村的执政地位，并认为是基层组织建设的方向。
而在学界更多是从村居自治的角度出发对这种方式的批评，有的学者认为阻碍村民自治成长的另一种直接因素是村党支部，村党支部往往有意无意地误解或曲解党的领导的科学内涵，我国现行法律制度未能明确划分党支部与村委会各自的职权范围。因此导致村党支部得以借口实施领导权，兼行本应属于自治组织的权力，村党支部拍板决定村中各种事项，村委会成了党支部的执行机构，自治组织则丧失了自治权利。[8]在城镇社区，由于社区党组织与社区自治组织的关系认识不清，处理不顺，导致社区党组织在社区建设中越位、缺位、泛化、弱化、脱节等，意味着党的领导核心作用没有发挥出来，社区自治组织依法自治的职权也没得到落实，从而限制了社区党建和社区建设的工作效果。[9]
关于自治组织和集体经济组织关系的争议由来已久，其争论无外乎两种，一是自治组织和集体经济组织合并，另一种是二者的分离。从现有法律规定来看，自治组织和集体经济组织两者之间存在职责权限交叉重叠的问题。农业法规定，管理好、利用好、保护好集体资产，确保集体资产保值增值是农村集体组织的主要职能。而村组法也赋予了村民委员会此项职能，“管理本村属于村民集体经济所有的土地和其他财产”。《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理。”[10]关于集体资产管理的法律规定混乱由此可见一斑，然而在实践中，多数村集体经济组织不是不存在就是功能虚化、弱化，村委会也往往忽视农业法、民法通则等与己关系遥远的法律规定，而倾向于执行与己关系密切的村委会组织法，替代村集体经济组织的情况相当普遍。[11]
不过，研究中有很多学者认为村民自治组织与村集体经济组织应当分离。村委会作为最重要的村民自治组织，类似于政府组织，其宗旨本应是为村民提供各项服务，应秉承民主、公开、公正的原则，不应具盈利性，不需要承担市场风险。而集体经济组织作为经济组织的一种，根本宗旨在于谋求经济效益，效率是其运作的根本原则，须依照市场经济规律行事，并且承担市场风险。二者有着原则性的、根本性的区别。现实中，村委会有权处理村庄公共事务，还有权控制本村土地，村民自治往往与巨大的利益纠缠在一起，在民主监督不力、管理不规范的情况下，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，严重不利于基层社会治理。另一个重要原因在于，当前集体经济组织、村居委会、村居党支部等混在一起，基层社区干部身兼多职，不仅要管理社区的日常事务，也要负责经济发展重任，由于事务繁多，权力过大，社区干部容易忽视社会公共服务管理，使得社区民主自治难以落实。
（四）农村土地集体所有权虚化对基层社会治理的影响
在本文看来，土地问题是三农的根本问题，也是推进新型城镇化实现基层社会治理创新的根本问题。当前二元经济体制总体格局依然存在，集体所有的农村土地被赋予了太多的政治色彩，对农民的保障功能和福利功能似乎也在进一步固化，其作为生产资料和生产要素的功能却被弱化。[12]在现行制度条件下，土地不能自由买卖，农民个体作为农民集体的一员，与土地捆绑在一起，依旧同生产队时期一样，不能自由退出农民集体，事实上作为普通农民他们也不可能退出农民集体，现行的农村土地制度是农民身份固化的根本因素，也是阻碍城乡一体化的根本因素。
包括普通农民、政府官员和部分学者，在很多人眼中，农村土地是国家的观念根深蒂固，太多人对农村土地所有权归属认识不清，也不明确。即便是最近全国普遍推行的农村土地确权，所明确的仍然仅仅是农民个体或家庭对农村土地的使用权和经营权，对于多数农民来说，跟没有确权之前相比，并无太大的实际意义，土地仍然不具有完整的物权和产权。回顾建国以来的土地制度变迁史，可以发现当前中国土地制度最根本的特征是所有权和使用权的分离。所有权属于农民集体，然而农民集体作为一定数量农民的集合却是一个虚置的概念，是抽象的、没有法律人格。从法律的角度来看，很难确定农村土地纠纷的主体，个体农民不具有土地所有权，不具备诉讼关系主体的资格。由生产队演变而立的村民小组虽有土地所有权，却不具有法律上的人格。村委会不拥有或拥有很少的土地所有权，只是在现实中由于村民小组没有了公章而代行发包权，实际上并不具有发包权，也不能具有经营和管理权，因此《村组法》规定村委会可以管理和经营农村集体经济其实并不具有民法上的法律效力。在现行的法律制度中，农民集体的概念混乱模糊，是土地集体所有权虚化的直接来源，正因为如此，农村集体土地无法通过自由买卖而在农民手中实现其价值，并造成政府土地征用权的滥用，而土地补偿费可以名正言顺地为村委会和集体经济组织截留挪用，造成村庄权力集中和权力腐败，进而对有效开展基层社会治理带来致命打击。
三、新型城镇化进程中创新基层社会治理的思考
上文提到，推动基层社会治理创新与推进新型城镇化在价值目标上是一致的，所不同指出仅在于手段和角度的差别。新型城镇化更加强调经济目标和经济手段，而基层社会治理强调权利目标和治理方式。从二者联系来看，基层社会治理创新依赖于新型城镇化的成功推进，新型城镇化为基层社会治理创新提供经济基础和物质条件；而新型城镇化的成功推进离不开基层社会治理创新，基层社会治理为推进新型城镇化提供权利保障和制度支撑。具体来说，针对推进城镇化进程中基层社会治理面临的挑战，关于如何实现基层社会治理创新，本文提出以下几点思考。
（一）推进新型城镇化实现基层社会治理创新要以农村土地制度改革为根本依据
土地是三农问题的根本，也是推进新型城镇化、创新基层社会治理的关键。改革农村现行的土地制度已经成为共识，分歧在于如何改。有人主张农村土地国有化。既符合社会主义本质要求，也容易得到政治体制的支持，既有利于土地综合整治，也有利于国家的宏观调节，并且能够适应农业生产的规模化经营。这种观点反对者众多，从农民手中再一次将土地收回去，农民不能接受，也不现实。有人主张应该土地私有化，这种主张支持者很多，但也有不少反对者，担心土地私有化后土地兼并问题，这是引发改朝换代的重要原因之一，同时土地私有化不符合现行政治体制和意识形态的要求。也有人主张多重所有制并存，在新型城镇化背景下实行“私田”和“公田”并存的两田制[13]，利用方式类似于集体化时期既有生产队集体耕作的土地和以家庭为单位的自留地。
以前我们对土地的看法是，在农村土地既具有经济功能，也具有很强保障功能，土地不仅可以为农民带来可观的经济收益，而且还可以为农民提供一定的社会保障，以保证社会的安全稳定。然而在提倡城乡一体化的背景下，农民和城市居民一样都是中国的国民和公民，应当享受一样的国民待遇和社会保障，而提供社会保障的主体应当是政府和国家，农村土地不应当再具有保障功能。在这种情况下，我们对农村土地的认识应该有所改变，在完善的市场经济中，土地作为一种商品和生产资料与其他商品并无本质区别，应当跟房屋等其他不动产一样具备完全的产权。其实正如上文所述，现行土地制度所带来的诸多问题根本原因就是农村土地对于所有人来说都不具有完全的产权。尤其是限制了农民工的自由流动，而当农民拥有了土地的完全产权以后，就可以自由的退出或加入某个社区，半城镇化问题自然就能够得到解决。所谓的户籍制度问题，无非也是现行土地制度的附带产品，赋予农民完全的土地产权，户籍制度也就不成为问题了。另外，农民工能够实现自由流动，即便在市场竞争中失败，也会有国家的社会保障制度为期提供基本的社会保障而不至于陷入不能生活的境地，这是现代国家与政府的责任所在。因此城乡一体化以后没有必要将农村的社会保障寄托在土地上。
（二）基层社会治理创新要实现社区层面的党政经分离
解决了农村土地的产权问题，接下来村庄社区的治理结构也会相应地发生变化。在基层社会治理结构中，党的基层组织、自治组织和社区经济组织三者之间复杂关系以及由此引发的治理困境，引起了人们的诸多关注，但如何破解此困境，长期以来人们都是苦无对策。2011年广东省南海区进行为期数年的政经分离实验，似乎为突破此困境提供了思路，并引发了诸多学者的关注。
一是实行选民分离，隔离选举三个组织，本党组织的全体党员选举产生村居党组织领导，村（居）民选举产生村（居）自治委员会领导，具有选举资格的社员股民选举产生社区经济组织领导。二是实行组织分离，厘清三个组织职能，既能保证集体经济组织的正常运作，不受或少受党组织和自治组织换届的影响，也能保障对集体经济管理的延续性。党组织的主要职能是强化领导、引导监督，自治组织负责社区管理和社区服务，经济组织管理经营集体经济，发展集体经济。三是实行干部分离，重新确立三个组织的工作架构和成员，党支部书记不能兼任经济组织领导成员，从而更好地发挥对自治组织和集体经济组织的领导和监督作用，自治组织领导成员不能与经济组织成员交叉任职，不直接参与集体经济经营。四是实行议决事分离，在厘清三个组织职能职责任务的基础上，明确民主议事决策及开支审批权限，确保三个组织按照各自职能规范运作。五是账目分离，理顺集体资产产权关系，对集体资产确权登记，将经营性资产明确登记在集体经济组织名下，将非经营性资产明确并登记在自治组织名下，设立经济账和行政帐，实行核算、账务和资产三分离。
“五个分离”与现代社会治理结构是吻合的，在社区层面实现了职责明晰化、组织完善化，较好地理顺了基层社区组织关系，从制度和体制上保障了党政经相分离，使党组织回归领导监督职能，自治组织回归社区管理和社区服务，经济组织回归集体资产经营管理，形成了以党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充的基层社会治理新机制。[14]虽然南海实验取得了明显的成效，但并未得到推广，原因很简单，在现行的制度框架下，由于利益关系变更太大，没有上层强力支持，地方政府、党的基层组织、村居委员会、集体经济组织都没有动力推行“党政经分离”，而希望“党政经分离”的普通农民、社员和部分学者在改革中基本不能起作用。
（三）基层社会治理创新要以公民个人利益和需求为出发点
在传统的行政体制下，城镇化或城镇化率本身成为地方政府追求的目标，为了加快城镇化进程或提高城镇化率，征地拆迁成了地方政府的头等大事，进而严重侵害农民利益的行为时有发生，谁都不希望新型城镇化道路是这样的，正如东南沿海的一位村干部呼吁的那样“推进城镇化的速度太快了，能不能放缓一些？”其实很多人都在担心或者质疑以侵害农民利益为代价的城镇化是否必要。不同于传统城镇化道路，以人为核心的新型城镇化应当首先保障农民的利益不受损失。同时，农村居民和城镇居民不在有所差别，都将以公民或国民的身份同等地参与现代化进程，享受现代化成果。因此新型城镇化不应仅仅是价值目标，更应该是实现公民利益和需求的工具或手段。与之相适应，基层社会治理创新也应该是以实现和保障公民权利为出发点。为了实现和保障公民权利，在法律层面，政府应该切实做到依法办事和依法行政；在基层，政府应当把城镇和乡村纳入一体化的管理和服务，把公共服务和公共产品的投入更多地向农村倾斜，补偿政府职责长期以来在农村的缺位；除了提供公共服务和公共设施外，政府应给社区少下任务，减少对社区自治的干涉，祛除社区行政化的倾向，充分保障并实现社区的自治权利。
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